Comme suite à la diffusion, sur les réseaux sociaux, du décret n° 2026-06 du 07 janvier 2026 portant attribution d’une indemnité représentative de logement aux agents de l’Etat, des questions nous ont été adressées.
Nous y répondons volontiers chers Lecteurs en tant qu’administrativiste, spécialiste du droit de la Fonction publique, en apportant des clarifications sur le langage juridique utilisé dans le texte, plutôt que sur l’opportunité sous-jacente. Il s’agit simplement d’expliquer, littéralement, des notions basiques du droit de la Fonction publique qui ne sont pas toujours distinguées. Le décret cité en objet nous sert simplement de prétexte pour un retour éclairant sur certains fondamentaux théoriques et pratiques de notre droit de la Fonction publique.
- Distinction entre statut général, statut particulier, statut spécial
Dans la tradition académique sénégalaise, le cours de la Fonction publique n’est accessible qu’aux étudiants de licence 3 en sciences juridiques (options administration publique et relations internationales).
Autrement dit, il est fréquent de terminer ses humanités universitaires sans pour autant être en contact significatif avec les fondamentaux de la matière (législation et réglementation, doctrine, jurisprudence), si ce n’est dans une école nationale de formation.
C’est ainsi que les ressources normatives (loi, décret, arrêté, décision) régissant la Fonction publique ne sont pas souvent pleinement appréhendées par tout juriste et, par-delà, tout agent collaborant avec l’Etat.
Le droit de la Fonction publique consacre distinctivement les trois notions suivantes : « statut général », « statut particulier » et « statut spécial ».
- Statut général et statuts particuliers
La loi n° 61-33 du 15 juin 1961 relative au statut général des fonctionnaires, modifiée, dispose que « les fonctionnaires sont constitués en corps qui peuvent être groupés dans un cadre unique lorsqu’ils participent au fonctionnement d’un même service administratif ou lorsqu’ils relèvent d’une même technique administrative ».
Chaque décret portant statut particulier prévoit notamment les différents corps à l’intérieur d’un même cadre et, pour chaque corps, les conditions de recrutement, les modalités d’avancement et le classement indiciaire.
Au vu de ces dispositions, les fonctionnaires sont répartis par « cadre » d’emplois. Chaque cadre d’emplois comprend un seul ou plusieurs « corps ». Ainsi, les fonctionnaires d’un même cadre d’emplois (par exemple, Enseignement, Administration générale, Culture, Travail et Sécurité sociale) sont répartis en corps tels que le corps des instituteurs, le corps des Administrateurs civils, le corps des Conseillers aux Affaires culturelles, le corps des Inspecteurs du Travail et de la Sécurité sociale.
Chaque cadre est réglementé par un décret appelé « statut particulier ». Le « décret » qui porte organisation d’un « cadre » de fonctionnaires constitue le statut particulier de cadre. Il précise les agents titulaires de chaque administration ou service ainsi que, le cas échéant, pour ceux appelés à être affectés dans plusieurs administrations, ou services, les modalités d’application des dispositions du présent statut.
- Statut spécial
Comme le statut général (loi) – et à la différence du statut particulier (décret)- le statut spécial est régi par un acte législatif (loi ordinaire ou loi organique). Le statut spécial est dérogatoire car le statut général des fonctionnaires n’a pas vocation à s’appliquer « ni aux magistrats, ni au personnel militaire, ni aux fonctionnaires dont le statut est fixé par des lois spéciales ».
En effet, le statut spécial régit certains corps du fait soit de contraintes liées à l’emploi (droit syndical retiré, devoir de réserve accentué, nomination plus encadré), soit d’exigences de protection (privilège de juridiction), soit encore de traitement plus avantageux (salaires, indemnités, fonds commun, fonds d’intervention).
- Différence entre « fonctionnaire » et « non fonctionnaire »
La notion de « fonctionnaire » ne renvoie pas exactement à toute personne qui travaille dans l’Administration publique de l’Etat. Bien au contraire, elle désigne une catégorie spécifique d’agents exerçant des emplois dans la Fonction publique.
- Fonctionnaire
En droit de la Fonction publique, les fonctionnaires sont « des personnes qui, nommées dans un emploi permanent, ont été titularisées dans un grade de la hiérarchie des corps de l’Administration.
L’emploi occupé par le fonctionnaire doit être un emploi permanent. On peut ainsi dire que la permanence est caractéristique de l’emploi du fonctionnaire. Après la nomination, le fonctionnaire a droit à une titularisation faite par voie d’acte unilatéral par lequel l’autorité ayant pouvoir de nomination attribue un grade à un fonctionnaire, pour confirmer l’aptitude du fonctionnaire à occuper l’emploi. La titularisation permet de distinguer nettement le fonctionnaire des autres agents publics non fonctionnaires.
Vis-à-vis de l’Administration d’Etat, le fonctionnaire se trouve dans une relation statutaire et réglementaire assise sur des principes et règles du droit administratif. Par voie de conséquence, l’Etat qui en est son employeur utilisera des procédés unilatéraux : modifier unilatéralement à tout moment le statut, prendre des décisions ou des mesures nécessaires sans le consentement du fonctionnaire). Le fonctionnaire n’est pas dans une relation contractuelle ; il est intégré dans la Fonction publique par l’acte de nomination sans qu’il l’ait accepté ; il peut seulement refuser la nomination. Dès lors, une personne recrutée par contrat ne jouit pas de la qualité de fonctionnaire.
- Non-fonctionnaire
Le « non-fonctionnaire » renvoie à des agents précis employés dans l’Administration publique, à côté du fonctionnaire. Diverses raisons justifient leur présence dans la Fonction publique. C’est un grand nombre d’agents placés en dehors du statut général des fonctionnaires.
Les agents non fonctionnaires sont administrés selon les dispositions du décret n° 74-347 du 12 avril 1974 fixant le régime spécial applicable aux agents non fonctionnaires de l’Etat. Ils sont répartis en catégories et relèvent d’une situation juridique spécifique.
L’apport de ce décret de 1974 est doublement significatif. D’une part, tous les agents de l’Etat régis par le Code du Travail sont désormais soumis audit décret (article 1er). D’autre part, les agents non fonctionnaires comprennent désormais deux catégories :
- Des agents engagés par référence à un corps de fonctionnaires;
2- Des personnels de secrétariat, (secrétaires dactylographes, sténodactylographes, sténodactylographes, correspondanciers, sténotypistes, secrétaires de direction.
En droit de la Fonction publique sénégalaise, les agents publics non fonctionnaires entrent dans la Fonction publique par un « acte d’engagement » qui est une décision du Ministre chargé de la Fonction publique portant recrutement d’une personne dans un emploi permanent ou temporaire de l’Administration et plaçant celle-ci sous le régime de non fonctionnaire de l’Etat soumis au Code du Travail. Ainsi, ils sont, vis-à-vis de l’Etat, régis par des rapports de droit privé. C’est pourquoi les litiges pouvant les opposer à l’Etat relèvent, en principe, du tribunal du travail.
Sous le bénéfice de ces précisions, les contractuels de l’Enseignement et les détenteurs de contrat spécial (membres des cabinets présidentiel, primatoral et ministériel, n’étant ni fonctionnaire ni non-fonctionnaire, ne devrait logiquement pas accéder à l’indemnité de logement d’un montant de 100 000 FCFA, net d’impôt.
III. Qu’en est-il des autres agents publics ?
Partant des considérations ci-dessus exposées, permettant de comprendre les dispositions de l’article premier du décret n° 2026-06 du 07 janvier 2026 portant attribution d’une indemnité représentative de logement aux agents de l’Etat : « Il est institué au profit des agents de l’Etat, fonctionnaires et non fonctionnaires, non logés et non régis par des dispositions statutaires particulières prévoyant l’octroi de ladite indemnité, une indemnité représentative de logement ».
Tel qu’il est rédigé, l’article premier prévoit une incise, à savoir « des agents de l’Etat, fonctionnaires et non fonctionnaires, … ». L’incise remplit ici la même fonction des parenthèses ou tirets. Elle insère une précision, une explication de ce que renferme l’expression « agents de l’Etat », c’est-à-dire « fonctionnaire » et « non-fonctionnaire ».
En pratique, la notion « agents de l’Etat » renvoie aux fonctionnaires et non fonctionnaires administrés par le Ministère en charge de la Fonction publique et dotés d’un numéro de matricule au niveau de la Direction de la Solde du Ministère des Finances et du Budget. Sans le numéro de matricule de solde actuellement à 6 chiffres suivi d’une lettre clé (A et Z) et sans émargement à la Direction de la Solde du Ministère des Finances et du Budget, pas d’indemnité représentative de logement de 100 000 FCFA (à l’exception de ceux, de par leurs fonctions ou leurs corps d’appartenance en bénéficient déjà).
En sont apparemment exclus : les maîtres contractuels, professeurs contractuels de l’Enseignement, des membres des cabinets présidentiel, primatoral ou ministériel dont les contrats spéciaux sont autorisés soit par le Secrétaire général de la Présidence de la République, soit par le Premier Ministre, ainsi que les directeurs généraux et directeurs centraux des ministères choisis hors de la Fonction publique.
En sus, le sens reconnu aux termes de « fonctionnaire » et « non-fonctionnaire » exclut juridiquement du champ d’application du décret n° 2026-06 du 07 janvier 2026 portant attribution d’une indemnité représentative de logement aux agents de l’Etat des agents travaillant dans les collectivités territoriales (Commune, ville, département), des entités du secteur parapublic (agences, fonds, établissements publics comme les universités et les hôpitaux, sociétés nationales, sociétés nationales à participation publique majoritaire), les autorités indépendantes (CENA, ARCOP, ARTP, Commission des Données personnelles, etc.).
De manière générique nous désignerons sous le vocable « agents publics » l’ensemble constitué de fonctionnaires, de non fonctionnaires et des agents des différentes entités dotées d’une autonomie de gestion.
Certainement, les ministres concernés prendront des circulaires interprétatives (Ministre des Finances et du Budget, Ministre de l’Urbanisme, des Collectivités Territoriales et de l’Aménagement des Territoires) à l’effet soit de circonscrire le périmètre d’application, soit de l’élargir à d’autres agents ne relevant pas, stricto sensu, de l’Etat.
Meïssa DIAKHATE
Enseignant-Chercheur
à l’Université Cheikh Anta DIOP de Dakar
